Relator apresenta parecer insuficiente para legalizar os ‘jogos da fortuna’ no Brasil


23/06/2016 Facebook Twitter LinkedIn Google+ Novidades



Depois de 13 meses de debates o relator da Comissão Especial do Marco Regulatório dos Jogos no Brasil, deputado Guilherme Mussi (PP-SP) apresentou nesta terça-feira (21) seu relatório com parecer pela aprovação do PL 442/91, apensados e com substitutivo que dispõe sobre ‘Jogos da Fortuna’ em todo território nacional. (confira aqui a íntegra do texto)

Sem preocupação com o quórum, o presidente Elmar Nascimento informou na abertura que o relator apenas apresentaria o relatório na reunião, sem necessidade de pedido de vistas. Também ficou definido que a discussão e votação do parecer do relator será realizado na próxima segunda-feira (27), às 15h, no Plenário 8 do Anexo II da Câmara dos Deputados.

Relatório bem elaborado

O relatório do Guilherme Mussi é bem detalhado e define que os jogos de azar no Brasil passarão a ser chamados de ‘jogos de fortuna’, a exemplo de Portugal, que usa o nome ‘jogos de fortuna ou azar’.

O deputado apresenta em 29 páginas a descrição de todos os 14 projetos de lei apensados ao Marco Regulatório dos Jogos e analisa em minuciosamente todas as audiências públicas realizadas pela Comissão Especial durante os 11 meses de funcionamento do colegiado. Em seu voto com 13 páginas, o relator analisa e explica sobre os conceitos utilizados na produção do substitutivo.

Substitutivo é insuficiente

Infelizmente, o substitutivo apresentado pelo relator mostra falta de conhecimento do mercado de jogos do Brasil e de como outros países enfrentaram o processo de legalização dos jogos. A proposta do parlamentar é restritiva e legaliza apenas cassino, bingo (vídeo-bingo) e jogo do bicho. O texto também informa equivocadamente que ‘loteria estadual’ é considerada jogos de fortuna, mas na verdade seria apenas a loteria, pois ‘loteria estadual’ é uma autarquia vinculada aos governos estaduais.

Além da legalização de cassino, bingo (vídeo-bingo), jogo do bicho e da criação de melhores condições de operação para as loterias estaduais, o relatório também prevê a instalação de até 300 máquinas de vídeo-bingos em hipódromos e estádios de futebol (com mais de 15 mil assentos).

Proíbe o que já era proibido

O substitutivo do relator proíbe jogos eletrônicos (vídeo-jogos, slots-machines ou caça-níqueis), jogos online e apostas esportivas. Em pelo menos três oportunidades o substitutivo aborda estas proibições. Ou seja, o relator proíbe o que já era proibido.

Lamentável a exclusão de videojogos, jogo online e apostas esportivas

Lamentavelmente, o deputado Guilherme Mussi deixou de fora do substitutivo as máquinas de vídeo-jogos (slots-machines ou caça-níqueis), jogos online e apostas esportivas. Além de perder uma arrecadação substancial, estas modalidades são amplamente apostadas em todo o País.

O vídeo-jogo atende uma parcela da população que não frequenta bingos e cassinos. Além disso, corremos o risco que esta atividade seja operada por estruturas ‘verdadeiramente’ criminosas, como as milícias e representantes de órgãos coatores.

A exclusão do jogo online e das apostas esportivas, que poderiam ter implantação e arrecadação imediatas como o vídeo-jogo, vai beneficiar os operadores internacionais que hoje já operam no Brasil, sem nenhuma contrapartida para Estado e sociedade. Vamos continuar permitindo que os portais ‘.com’ lucrem com os apostadores brasileiros.  

Considerando a restrição a estas três modalidades, o governo terá uma perda de arrecadação anual de R$ 6,6 bilhões todos os anos.

Perda com o vídeo-jogo

Ao BNL, um especialista em máquinas de vídeo-jogos (slots-machines ou caça-níqueis) analisou sobre o significado da restrição a estas modalidades no substitutivo do relator.

“No Brasil é estimado que podem existir até 600 mil máquinas em operação, com uma retenção média de R$ 2 mil por mês. A arrecadação total bruta seria de R$ 14,4 bilhões, número este que chegamos com a multiplicação do número de maquinas, pela retenção mensal pelo número de meses do ano. Uma alíquota de 30% chegaríamos ao número de R$ 4,32 bilhões em impostos diretos sobre o arrecadado, fora os impostos da geração de empregos e da indústria da produção de máquinas”.

Pontos críticos do substitutivo

Depois de analisar o texto e conversar com especialistas, o BNL destaca alguns pontos críticos do substitutivo do deputado Guilherme Mussi.

Disposições preliminares

Nas disposições preliminares são definidas as principais premissas como probabilidade, aleatoriedade segura, objetividade, transparência, fortuna, concurso de prognósticos, aposta, apostador, jogo de fortuna por meio eletrônico, jogos de habilidade, empresa credenciada, jogo rateado, jogo bancado, taxa de retorno (payout), Sistema de Gestão e Controle (SGC), Sistema Cashless e jogos eletrônicos.

Detalhe

Neste capítulo as principais definições são que o meio de pagamento será através do Sistema “cashless”: sistema de pagamento que impede a introdução de moedas ou cédulas de dinheiro em máquinas de vídeo-bingo e slots machines, que este sistema implicará armazenamento de créditos em cartão, com identificação do jogador, em conta única, no Sistema de Gestão de Controle (SGC), que será um software de administração do órgão ou entidade do Poder Executivo Federal responsável pela fiscalização das atividades de jogo de fortuna, que realiza o controle e o acompanhamento das apostas, das receitas, despesas e de pagamentos de prêmios aos apostadores.

Além disso, que todas as modalidades de jogos de fortuna a serem exploradas economicamente deverão ser submetidas à aprovação do Poder Executivo Federal.

Comento

Os bingos mexicanos usam o sistema de pagamento “cashless”.

Estrutura organizacional

O segundo capítulo do substitutivo define que os jogos de fortuna serão credenciados pela União, que vai delegar aos Estados e Distrito Federal a licença de para funcionamento das loterias estaduais e jogo do bicho e aos municípios os bingos. Os cassinos ficarão com a União. 

Detalhe

Para credenciamento das máquinas de vídeo-bingo e das de jogos eletrônicos em cassinos, será obrigatória a emissão de laudo técnico por laboratórios independentes especializados, com reconhecimento internacional e experiência comprovada documentalmente, de anterior prestação de serviços a outros países.

O texto define que os operadores terão que informar ao Poder executivo Federal sobre os ganhadores de prêmios acima de R$ 10 mil.

Comento:

Desnecessário, pois já existe uma Instrução Normativa do Ministério da Fazenda que obriga que as operadoras de jogos e loterias informem ao COAF os prêmios superiores a R$ 10 mil.

Detalhe 1

Este capítulo define que as máquinas de jogo de qualquer espécie somente poderão operar ligadas em tempo real (online) com as autoridades fiscalizadoras e tributárias, nos termos do regulamento.

Proibição dos jogos online

Também está contida a proibição do jogo online: “A União determinará aos órgãos públicos e privados o bloqueio de todo e qualquer website que ofereça, no Brasil, jogos online de qualquer espécie ou jogos típicos de cassino, informando-lhes de que a não cessação da atividade importará a aplicação das penas previstas no art. 63 desta Lei. É proibida a exploração de jogos de fortuna pela internet e apostas esportivas em geral, com exceção das loterias federais relacionadas a esportes.”

Ludopatas

Este capítulo também trata do cadastro e da proibição dos portadores de vício da ludopatia frequentarem as casas de apostas e o dispositivo de auto-exclusão ou por decisão judicial.

“A inscrição poderá ser feita de forma voluntária, pelo próprio ludopata, ou por ordem judicial em ação promovida por familiar com parentesco até o segundo grau, nos termos dos artigos 747 e seguintes do CPC, e pelo Ministério Público”, informa o texto.

Exploração Econômica

O capítulo terceiro trata dos princípios da exploração econômica dos jogos de fortuna.

Requisitos para funcionamento das empresas

O quarto capítulo informa que os jogos de fortuna serão explorados por meio de credenciamento outorgado pela União às pessoas jurídicas que, cumulativamente, atendam a vários requisitos.

Definição das modalidades

O substitutivo do deputado Guilherme Mussi define no quinto capítulo as prerrogativas para operação das modalidades descritas como jogos de fortuna. Exatamente, neste capítulo a falta de informação do relator engessa os investimentos e provoca a cartelização da lei.

Cassinos

Um dos exemplos é na definição de hotéis-cassinos, que serão licitados pela União, através da seguinte definição:

I – 1 (um) estabelecimento por Estado ou no Distrito Federal, com população até 15 (quinze) milhões de habitantes;

II – 2 (dois) estabelecimentos por Estado ou no Distrito Federal, com população entre 15 (quinze) e 25 (vinte e cinco) milhões de habitantes;

III – 3 (três) estabelecimentos, no máximo, por Estado ou no Distrito Federal, quando a população for maior que 25 (vinte e cinco) milhões de habitantes.

Brasil terá apenas 32 cassinos

Por esta regra, o Brasil terá apenas 32 cassinos, sendo que o estado de São Paulo, com 43 milhões de habitantes, poderá receber três cassinos. O Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia poderão receber dois cassinos. Os outros 23 estados poderão receber um cassino cada.

Cinco anos para instalação

A definição das áreas destes empreendimentos poderá ser um fator limitante para implantação dos cassinos no país, além do tempo de instalação destas unidades. Por exemplo, os cassinos de São Paulo deverão ter áreas de piso de cassino de 10% do complexo integrado. A área total deste empreendimento será de 90 mil m², sendo 15 mil m² para área comercial e gastronômica, 10 mil m² para área de lazer e entretenimento, 50 mil m² para área de reuniões, convenções ou arena de esportes. A regra é aplicada em menores proporções para os cassinos menores, sendo 25% da área de piso de cassino para população de 15 e 25 milhões de habitantes, de 35% para população de 5 e 15 milhões de habitantes e de 40% para população inferior a 5 milhões de habitantes.

Comento

O BNL consultou um engenheiro de grandes obras que informou não ser possível a instalação destes empreendimentos no prazo mínimo de cinco anos devido a projetos, licenciamento e obra civil. “E torce para que durante o licenciamento ambiental não ser encontrada uma perereca ameaçada de extinção. Fica tudo congelado como foi na construção do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro”, comentou.   

Jogadores cadastrados

O capítulo dos cassinos define que a exploração dos cassinos será por 30 anos, renováveis por igual período. Além disso, também define que prêmios ou apostas superiores a R$ 10 mil deverão ser devidamente identificados e cadastrados.

Máquinas de cassinos

O texto define que as máquinas tipo slot (caça-níqueis) que reproduzam jogos de cassino somente poderão ser instaladas nas dependências físicas do complexo integrado de lazer, sendo vedada sua inserção em qualquer outro local, ainda que operem outros tipos de jogos e que os prêmios destas máquinas deverão corresponder a, no mínimo, 80% do total das apostas.

Apenas bingos muito grandes de 1.5 mil m²

Algumas distorções podem ser observadas no capítulo do bingo, que também receberá a operação de vídeo-bingos. O jogo de bingo será explorado apenas em caráter permanente nas casas de bingo, jóquei clube, ou em estádio de futebol, ficando vedados os jogos de bingo eventuais.

O parágrafo segundo define que as casas de bingo deverão ter “uma área de, no mínimo, 1.500 m²”. Este artigo é restritivo e foi pensado apenas para as grandes capitais, dificultando a instalação de bingos. Conta-se nos dedos as casas de bingos que tinham esta metragem quando a atividade estava legalizada no passado.

Outro fator limitador vem no terceiro parágrafo que define a limitação de instalação entre estas casas quando afirma que “não será construída casa de bingo a menos de 1.000 metros de distância de outra e de 5.000 metros de cassino em complexo integrado de lazer”. Um exemplo, se na Barra da Tijuca no Rio de Janeiro tiver um cassino, será difícil a instalação de bingos. Lembrando que no passado este bairro tinha quatro excelentes bingos.

Outro mecanismo limitador é o capital social integralizado exigido pela proposta de no mínimo: R$ 2 milhões quando localizado em município com até 50 mil habitantes ou R$ 5 milhões, quando localizado em município com mais de 50 mil habitantes.

O prazo de autorização para a exploração do jogo de bingo será concedido por prazo determinado de 20 anos, renováveis por igual período.

Pergunto

Quem vai investir em uma área de 1.500 m² em uma cidade com até 50 mil habitantes com um capital social integralizado de no mínimo R$ 2 milhões para implantação de um bingo? Ou seja, os bingos ficarão restritos a poucas unidades em cidades grandes ou capitais.

Ao BNL, um especialista comentou que com todas estas restrições o país teria entre 100 e 120 bingos, assim mesmo com grande influência dos operadores internacionais, que estão capitalizados para cumprir as regras exigidas.

Licitação

Apesar do texto não definir o critério de escolha dos operadores de bingos, o município e o Distrito Federal deverão realizar licitações devido as restrições impostas pelo substitutivo do relator.

Questões como delimitação de área construída e distância entre as casas de apostas não deveriam constar do substitutivo.

Máquinas de videobingos

O substitutivo define o número mínimo de 150 e máximo de 300 máquinas em município com até 50 mil habitantes e um número mínimo de 300 e máximo de 500 máquinas em município com mais de 50 mil habitantes. Sendo que os prêmios das máquinas de vídeo-bingo deverão corresponder a, no mínimo, 80% do total das apostas por máquina.

Melhor capítulo é do jogo do bicho

O capítulo do jogo do bicho do substitutivo está bem ajustado e poderá garantir uma operação saudável desta atividade, que será a única a fornecer resultados financeiros imediatos para o governo federal com a sua legalização.

A atividade, que será operada pelos Estados e Distrito Federal, obriga que o operador tenha um capital social integralizado de R$ 1 milhão, que o credenciamento para exploração da atividade será de 20 anos, renováveis por igual período e nos prêmios por extração até o limite do Imposto de Renda (cerca de R$ 1.9 mil) não será necessária a identificação do apostador.

Todos os registros da credenciada, seja de apostas ou extração, devem ser informatizados com possibilidade de acesso em tempo real (online) pela União, por meio do sistema SGC para controle das suas apostas e as empresas credenciadas poderão redistribuir entre si parcela de sua carteira de apostas, com vistas a diminuir os riscos de suas operações.

Operação imediata

As disposições finais definem que o jogo do bicho poderá iniciar imediatamente suas operações através de autorizações provisórias, logo após a publicação da lei com a seguinte regra:

“Independente de regulamentação, com a vigência desta Lei, as empresas interessadas na exploração de jogo do bicho terão direito à autorização provisória para o exercício da atividade, condicionada ao protocolo de requerimento perante à União, no qual seja atendido aos requisitos do art. 17 e 47, I e II, desta Lei. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficam autorizados a concederem licença e alvará de funcionamento provisórios às empresas de exploração de jogo do bicho que cumprirem o disposto no parágrafo anterior.”

Melhoria das operações das Loterias Estaduais

O substitutivo do relator aborda a questão das loterias estaduais através de um capítulo exclusivo. Com certeza o texto melhora as condições de operação das loterias estaduais e permite a recriação destas Autarquias por Estados que não possuem legislação.

Umas das observações de limitação está no artigo 59, que prevê que “a operacionalização do serviço público de loteria em suas diversas modalidades e sub-modalidades serão processadas por programas de computador, interligados em tempo real com a União e autoridades tributárias federal e estadual, em tempo real (on line), nos termos da regulamentação”.

Infrações administrativas

O capítulo das infrações administrativas define as penalidades que serão impostas aos operadores “por omissão, culposa ou dolosa, praticada contrariamente aos preceitos legais e normativos aplicáveis aos jogos de fortuna, inclusive quanto aos procedimentos de autorização, fiscalização e prestação de contas”. As penas vão de advertência, multa simples, multa diária, apreensão dos instrumentos, documentos e demais objetos e componentes destinados ao funcionamento das máquinas e instalações, suspensão parcial ou total das atividades, mediante interdição do estabelecimento e cancelamento do credenciamento ou concessão.

As multas serão fixadas entre os valores de, no mínimo, R$ 10 mil e, no máximo, R$ 5 milhões, por infração, conforme tabela divulgada no regulamento expedido pela União, observada a característica de cada modalidade de jogo.

Penas pela exploração de jogo da fortuna sem autorização

O substitutivo prevê pena de reclusão de 4 a 8 anos e multa para quem explorar qualquer espécie e forma de jogo de fortuna, físico ou virtual, inclusive por meio de máquinas ou online, sem o atendimento dos requisitos desta Lei. Pena de reclusão de 4 a 8 anos e multa para quem fraudar, adulterar ou controlar resultado de qualquer espécie de jogo de fortuna, por qualquer meio ou forma, ou pagar seu prêmio em desacordo com a Lei. Pena de reclusão de 6 meses a 2 anos e multa para quem permitir o ingresso de menor de dezoito anos em recinto destinado a jogo de fortuna. Pena de reclusão de 4 a 8 anos e multa para quem realizar, permitir ou autorizar, sob qualquer forma, transações financeiras por meio de cartão de crédito, empréstimo ou outra espécie de financiamento com empresas ou sítios eletrônicos na rede mundial de computadores que explorem a atividade de jogos de fortuna.

Disposições finais: lei complementar para a tributação

Nas disposições finais o relator sugere a criação da Agência Reguladora de Jogos e que através de uma Lei Complementar será instituída a contribuição social que incidirá especificamente sobre cassino, bingo (vídeo-bingo) e jogo do bicho. A necessidade de votação de uma Lei Complementar poderá adiar a implantação da legalização do jogo.

Sem tributar o giro de apostas

Uma das vantagens do texto é que define que a tributação será sobre o resultado e não sobre o giro de apostas: “Para todos os efeitos tributários, será considerada receita bruta o correspondente à diferença entre o total das apostas efetuadas e o total dos prêmios pagos”.

Lotéricas contempladas

O substitutivo também trata no artigo 72 das permissões lotéricas da Caixa Econômica Federal, prevendo que as renovações contratuais previstas na Lei nº 13.177/2015 (Lei dos Lotéricos) deverão ser feitas sob o regime de concessão.

“A Caixa Econômica Federal adotará as medidas necessárias à adaptação dos novos contratos a serem mantidos com os concessionários e correspondentes, dispensada nova licitação, e dos processos licitatórios ou de contratação em andamento, prevalecendo as normas desta Lei sobre as regras editalícias e demais normas legais ou administrativas que regem os referidos instrumentos”.

Além disso, a proposta do relator amplia o espectro de produtos comercializados na rede lotérica “é admitida a conjugação da atividade do concessionário lotérico com outra atividade comercial quando prévia e expressamente autorizada pela outorgante”.

Anistia e Abolitio Criminis

O texto do relator aproveita para confirmar o conceito do Abolitio Criminis que expressa um princípio do direito penal, que significa a abolição do crime pelo advento de uma lei nova que deixa de considerar a conduta (então delituosa) como um delito.

“Ficam anistiados todos os acusados da prática de exploração ilegal de jogos de fortuna sob a vigência da legislação anterior à entrada em vigor desta Lei. Todos os processos judiciais em tramitação que tenham por objeto a prática prevista no caput ficam automaticamente extintos a partir da data de publicação desta Lei.”

Mas entendemos que para que o texto fique completo deveria ser redigido da seguinte forma:

“No que pertine aos efeitos do Artigo 2º e seu parágrafo único do Código Penal (Decreto-Lei 2848/1940) tem-se que eles se aplicam tanto aos injustos penais alcançados diretamente por esta Lei, quanto àqueles praticados em conexão ou por consequências deles”.

Poker: jogo de habilidade

O pôquer ganha duas referências no substitutivo, a primeira no capítulo I das Disposições preliminares “V – jogos de habilidade: jogos em que a decisão de quem ganha ou quem perde depende principalmente de decisão do jogador, ainda que haja eventos aleatórios” e a segunda no artigo 68 informa que “considera-se o jogo do poker modalidade de jogo de habilidade, não se enquadrando, para os efeitos desta lei, na categoria de jogo de fortuna”.

Apesar da exclusão do pôquer entre os jogos de fortuna, acreditamos que a proibição dos jogos online poderá ser um novo problema, pois a restrição poderá gerar interpretações equivocadas pelos órgãos coatores para esta modalidade de jogo de habilidade.

Ainda faltam ajustes

Além da inclusão no texto das modalidades que ficaram de fora do substitutivo, como as máquinas de vídeo-jogos (slots-machines ou caça-níqueis), jogos online e apostas esportivas, também entendemos que são necessários alguns ajustes para evitar que a proposta engesse os investimentos e provoca a cartelização. Também sentimos falta de um capítulo especifico sobre Jogo responsável.

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